来源：中联论文网 日期：2017年5月22日
随着20世纪末中央财税制度改革的实施推进，地方政府纷纷成立直属政府的投融资平台，通过以土地及其它公共资源为核心的资本运作，为地方城市基础设施建设筹集资金，大大促进了我国城市化进程。但同时，地方投融资平台也产生了诸多问题，尤其是融资规模过大导致部分城市债务压力沉重，在一定程度上影响了区域金融和社会稳定。为此，国家多次出台监管措施，将地方政府举债纳入制度笼子，因此地方投融资平台面临转型发展的压力。在经济新常态下，地方投融资平台对促进当地经济社会发展仍具有十分重要的作用，当务之急是在全面分析投融资平台面临的内外部环境基础上，正视问题，创新思路，明确方向，完善措施，探索出一条转型发展新路径。
一、地方政府投融资平台的涵义及特征
根据国务院办公厅转发财政部、人民银行、银监会《关于妥善解决地方政府融资平台公司在建项目后续融资问题的意见》的通知，融资平台公司是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。具体包括两类：一类是综合性投资公司，如建设投资公司、建设开发公司等；一类是行业性投资公司，如交通投资公司等。近年来，各地政府投融资平台发展迅速，主要呈现出以下特点：一是数量迅速增加。从20世纪90年代开始兴起，根据审计署2013年底的《全国政府性债务审计结果》，全国共有融资平台公司7170个。二是资产规模不断膨胀。目前天津、北京、上海等地城投公司规模早已突破千亿级别，其中天津城投资产总额达6000多亿元，很多平台已成为当地的巨无霸集团。三是资金流向范围较窄。主要为公益性项目、基础设施建设以及偿还到期债务。四是融资方式多样化。从单纯的银行贷款间接融资，逐渐发展到涵盖发债、信托、资产证券化、直接上市等多种融资方式为一体。五是资产结构不合理。公益性资产过多，经营性资产较少，缺乏能带来稳定现金流的有效资产。
二、促进地方政府投融资平台转型发展的现实意义
（一）有利于防范区域金融风险。近年来，地方政府投融资平台融资规模扩张迅速，根据国家审计署审计结果显示，2015年末政府负有偿还责任的债务为16万亿元，比2013年中的10.89万亿增长了约47%。有的省份负债率甚至已经超过了国际公认的警戒线60%。无序的融资扩张极易引发资金链断裂，在一定程度上将影响区域金融安全，引发系统性金融风险。为此，许多地方将化解政府性债务作为对当地财政部门的刚性考核指标之一。所以，规范地方投融资平台运作，有利于合理控制债务扩张，防范区域金融风险。
（二）有利于促进城市有序发展。前期，由于地方政府投融资平台的融资模式便捷易行，部分地方政府以最大限度、最大规模的融资为政绩目标之一，且该资金不在财政监管范围之内，导致地方政府支出较为随意。不少政府顺应前期GDP指标的考核导向，将绝大部分资金投向了大规模的基础设施建设和城市开发。由于缺乏合理控制，盲目追求“摊大饼”式的发展，导致部分城市扩张过快，很多新区人气不足，沦为“空城”、“鬼城”，在一定程度上影响了资源的合理配置以及城市有序健康发展。规范融资平台，从资金源头对地方政府进行控制，有利于地方政府量入为出，包括城市发展指标在内的诸多目标设定将更加切实可行。
（三）有利于推进国有企业改革。十八届三中全会制定了新一轮国资国企改革的路线图，投融资平台大都属于国有独资企业，同样面临着深化改革、转型发展的现实需求，特别是此次改革提出了组建国有资产投资运营公司、实现从管资产到管资本转变的明确要求。各地平台公司大都拥有各类政府性资产，转向国有资产投资运营公司将是平台改革的重要方向之一。通过对平台转型方向、路径选择的研究，促使投融资平台顺利实现转型与发展，将为国企改革提供有益借鉴。
（四）有利于规范平台健康发展。由于地方政府融资平台的快速发展，规模迅速膨胀、融资运作不规范、平台互保、政府违规担保、土地等资产重复抵押、金融机构对平台风险防控缺失等问题日益严重，整体上地方政府融资平台处于无序发展状态，一旦发生资金链断裂、投资失控、发生违约等情况，平台信用可能会急剧降低，会造成金融机构抽贷等恶性循环，最终可能导致平台重组或破产。但平台受制于现有的运作环境和模式，自我改革的压力不足，谋求独立发展的动力不强。随着中央一系列监管措施的不断出台，必将倒逼地方政府投融资平台加快改革，有利于推动平台公司尽快走上规范运营之路，促进平台公司的健康和可持续发展。
三、地方政府投融资平台发展现状及问题分析
（一）地方政府投融资平台发展现状。一是国家监管不断加强，倒逼平台必须转型。2014年10月，国务院下发了《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发43号文），同年全国人大常委会修改了预算法，两个文件的出台标志着投融资平台黄金期的结束。一方面，43号文明确提出了建立“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制，剥离了地方政府投融资平台的政府融资职能。另一方面，由于地方政府投融资平台多以土地资产运作为核心，国土资源部2014年发文对地方土地储备机构进行清理，规定一个县（区）只能有一个土地储备机构，并且要求土地储备资金专款专用。面对国家的监管持续升级，各地政府投融资平台的融资和生存压力明显加大，转型发展势在必行。二是国家提供一定扶持，帮助平台稳步过渡。2015年，国家统计局发布的国民经济运行情况显示我国的城镇化率为56.1%，距离发达国家70%的城镇化率还有很长的路要走。在现有的经济运行体制下，地方投融资平台在推进城市开发建设等方面仍将发挥着积极作用。为此，国家出台了一系列扶持过渡政策。例如从2015年开始，计划用3年时间，通过低息政府债券对存量政府债务进行置换，为平台转型赢得时间；要求国家开发银行等政策性银行对地方棚改、旧改项目设立专项资金，这类资金具有利率低、期限长、申请方便等特点；要求银行等金融机构对在建、续建政府公益项目不得停贷、继续支持等。三是地方政府密切关注，要求平台服务大局。国发43号文件出台至今，就实际情况来看，各地虽然落实中央精神的态度是坚定的，但为了保持当地经济发展、防范区域债务风险，各地依然把投融资平台作为承担政府类项目的重要平台。因此，短期内投融资平台不可能完全退出，在很长一段时间内将仍然是地方政府加快城市开发建设、推进经济社会发展的重要力量。在转型发展期间，投融资平台更需要地方政府的大力支持，以便顺利迈过艰难的过渡期，实现新常态时期的可持续发展。
四是平台自身不断探索，转型方向不断明晰。目前来看，政府投融资平台的政府性融资职能逐渐剥离，原有的生存环境发生重大变化，平台公司本身的传统融资模式难以延续发展。为谋求自身持续发展，诸多平台公司在现有的政策背景下，从多个方面对转型方向进行了有益的探索实践。首先，从工程型向经营型转变。从工程一线收缩兵力，集中力量抓策划规划、运筹管理。其次，从管理型向服务型转变。平台的政府属性就决定了平台的职能是服务而不是管理，一些平台正逐渐整合优势资源，为市场主体服务，为城市建设管理和经济社会发展服务。最后，从粗放型向精细型转变。主要是在精细管理上下功夫。
（二）地方政府投融资平台发展中存在的问题。一是资本运作不规范。一直以来，投融资平台都是地方政府的“长子”。因政府以提供政府信用为其各类融资业务进行背书，投融资平台的偿债能力和信用突出，其融资业务在资本市场一向深受追捧，在这个过程中，投融资平台过度融资的冲动也得到充分释放。为完成融资业务，地方政府、平台以及金融机构三方默契一致，因而重复抵押、平台互保、违规放款等种种不规范的情况屡屡发生。同时，通过平台融来的资金并不纳入财政预算，支出不受约束，容易导致融资被挪用的事情时有发生，一旦发生重大投资风险，将会引起连锁反应，直接危及地方金融生态稳定。二是治理结构不完善。长期以来，地方投融资平台都是政企不分的典型代表。主要表现在：首先，班子成员一般纳入当地政府组织体系管理，由政府直接任命，部分地区甚至由当地财政、建设部门负责人兼任，虽然名义上是董事长、总经理，但普遍按当地政府干部管理。其次，公司名义上是自负盈亏的法人实体，但在实质运作中，基本上按照政府指令办事，坚持政治效益和社会效益为先，经济效益的多寡大都不在考核范围内。最后，受制于各自身份和运作模式，公司内部的董事会、监事会等治理体系无法实际发挥作用，大都成了摆设。三是资产整合有风险。在城市开发建设工程中，平台公司虽然账面上积累了一定资产，但运作起来，仍然面临很多问题。首先，资产普遍手续不完善。很多项目都是按政府指令抢工建设，没有手续，决策程序不规范，导致项目建成后无法确权，也无法形成有效资产。其次，资产无法发挥应有效益。一些公益性项目，例如文化设施、体育设施等可能主要为了举办某种活动或赛事建设。平台承担建设任务，但后期大都移交地方相应职能部门管理运营。虽然账面上，资产所有权在平台公司手里，但却无法实现现金流。最后，平台的资产很多都是由当地政府划转，由于涉及利益部门多，在资产划转的同时也带来了相关的人员、债务包袱，导致资产整合存在一定风险。四是人才储备有欠缺。政府投融资平台工作普遍涉及面广，大都涵盖规划、拆迁、工程建设、经营管理、政策法规、人力资源管理等许多方面，满足现有投融资业务和开发建设需要已经捉襟见肘，现在要适应新的转型要求，人才储备不足的问题更加凸显。平台的组成人员大都由当地城建、财税等部门抽调组成，多年的政府工作经历和习惯，往往满足于完成领导交办的任务，从政府管理主体转向市场经营主体，大都较为陌生，并且此类人员许多占据公司执行层的关键岗位，在一定程度上可能会影响平台公司的决策执行。平台招聘市场化专业人才，还面临薪资待遇、岗位匹配等诸多问题。五是经营管理较粗放。总体上讲，由于投融资平台的政府属性，始终把政治效益放在首位，在经营管理、项目运作过程中首先关注的是实现政府要求，而不是满足市场需要，这往往导致经营运作的效率和效益较低。具体表现在：新的项目事先没有认真进行策划研究和投入产出平衡测算，造成投入大产出少，甚至没有产出；一些项目由于时间紧、任务重，在建设初期没有考虑项目的整体功能定位和后期招商运营，导致不必要的投资，有的还需要二次投入；一些项目随意变更设计内容，增加施工量，存在超概算、超预算、超造价的情况，工程开发建设成本偏高；所属子公司对母集团过度依赖，市场竞争意识不强，经营考核不完善，存在吃“大锅饭”的情况等等。六是地方政府管控严。地方政府融资平台大都由地方财政、国资部门直接出资组建，属于100%国有独资。所以，地方政府从人员委派、到业务开展都有很强的控制力。过度的政府管控，导致平台市场化转型的脚步相当沉重，主要表现在需要请示的事项多，能自主决策的事项少，并且审批程序完全是政府流程，容易贻误市场时机；政府对平台的管理层纳入人事管理体系，虽然便于协调工作，但也容易造成高管人员缺失市场意识，官本位色彩浓厚，经营决策偏于考虑政治和社会效应，对经济效益关注不够。七是政企协调有难度。国发43号文件出台之前，由于地方政府的大力支持，地方投融资平台的融资绝大部分都可纳入当地政府性债务范围之内，所以不存在刚性还款压力，因此投融资平台在承担公益性项目建设、支持民生保障等没有收益的任务时，平台能够顾全大局，勇挑重担。但在新的经济形势和投融资环境下，平台新增债务一律不再纳入政府性债务之列，由平台自行偿还。因此平台开始关注资金的使用效益，首先要确保投入产出的平衡。在这种背景下，平台对一些没有明确资金来源、项目收益前景不明的项目，受制于自身债务压力，大都会向政府申请支持措施，与政府相关单位的协调难度可能就会增大。例如很多投融资平台的核心资产大都是土地资产，要想实现土地的顺利“招拍挂”，地方政府部门的拆迁支持必不可少。但新形势下，平台的融资规模不断收缩、支出越来越严谨，在一定程度上可能会影响协调效果。
四、促进地方政府投融资平台转型发展的对策措施
（一）结合平台定位，明确转型发展方向。制定平台转型发展战略。融资平台要在总结历史经验和客观分析内外部环境的基础上，立足当前实际，着眼未来发展，制定过渡时期的发展战略，确定发展定位和使命愿景，明确一定时期的发展方向。一是继续推进城市开发建设。一般来说，城市开发建设是各地平台的主业，也是核心竞争优势。在转型过渡期间，基于继续获得地方政府支持以及自身转型需要，平台首先要继续坚持城市开发建设的目标任务。一要继续做好当地政府交办的任务，取得政府层面的大力支持和帮助，为转型赢得良好的外部环境。二要在此期间培育形成可复制、模块化的城市开发建设能力，为“走出去”参与市场化竞争奠定基础。二是确保国有资产保值增值。把资产运营管理作为重要任务之一，科学高效运营在城市开发建设过程中形成的国有资产，健全管理体系，拓宽经营思路，创新经营模式，不断提升国有资产运营管理能力，确保国有资产保值增值。
（二）规范资本运作，严格防范债务风险。投资决策科学审慎。平台要建立集中管控、分级审批、预算管理、阳光公开的预算管理制度，严格实行预算管理；建立投资决策机制，在现有“三重一大”议事制度的基础上，结合平台实际对投资方向、投资数额限定等进行明确规定。一是融资渠道多元合规。要建立多元化、结构化的融资渠道，多措并举，确保资金安全和资金链安全。要把合规放在首位，建立专门的法务部门和监察审计部门，对各类融资进行内部审计；聘请专业的中介机构，定期不定期对融资运作进行外部审计。二是政府债务安全可控。投融资平台要未雨绸缪，对未来一定阶段的到期债务科学制定还款计划，完善各项保障措施。同时，根据当地城市发展需要，结合自身债务情况，合理确定融资规模，及时报当地主管部门审批。在具体实施过程中，由平台承担的公益性项目或业务，要积极协调当地政府，明确资金来源。
（三）完善治理结构，健全现代企业制度。一是构建经营“防火墙”。首先，进一步理顺和政府的关系，在新的发展阶段，要积极协调政府按照购买服务等合规程序操作；其次，要尽快解决投融资平台在当地与其他国有企业等之间的互保问题，逐步斩断风险链条；最后，要合理确定平台内部的公司层阶，避免管理失控，引发连锁反应。二是提升财务管控水平。投融资平台的本质即为投资融资，核心业务即为资本运作。财务管控水平总体要完成从“会计核算型”向“管理+服务+监督型”转变，力争建成“决策支持型”财务团队，为平台各项经营管理决策提供重要支撑。同时，建立科学完善的资金结算中心，必要时可组建成立财务公司。
完善内部治理结构。在投融资平台本部层面，以资本结构为基础，构建完善的公司治理结构，健全党委会、董事会、总经理办公会、所属子公司经营例会、职工代表大会等决策机制和会议制度，同时健全监事会体系和纪检工作体系，为平台发展筑起坚固防线，全面提升投融资平台的决策水平和执行效率；在所属子公司层面，以股权结构为基础，通过人力资源统管、高管人员派出、财务委派、定期审计、组织架构审核、重大事项报告等制度，加强所属企业管控，有效行使出资人权利，维护平台合法权益。
（四）强化资产整合，奠定转型发展基础。一是加强与政府沟通协调。当前，平台公司要加强与政府部门的沟通协调，积极争取现有资产的确权划转，实现资产与资金的良性循环，必要时可通过资产证券化直接融资。二是加强资产优化重组。各平台公司要明确专职单位将分散在各个板块的资产进行集中管理和优化重组，提升整体运营效益。三是提升资产经营收益。广泛借鉴资产经营管理的先进经验，创新经营思路，在确保出租收益稳定提升的同时，大力发展相关领域的主力公司，孵化新兴产业，打造经营专业、模式多样、效益突出的综合性资产管理运营集团公司，努力在各自优势行业形成自主性品牌。
（五）完善约束机制，激发队伍整体活力。一是健全人力资源体系。要坚持“德为先，能为本”的用人理念，打造一支有理想、有担当、有作为的干部队伍。平台的员工队伍要实现由建设者向建设者和经营者兼具的总体转型，形成专业结构、年龄结构和职位结构合理，核心骨干队伍稳定，后备人才梯队充足的优势人力资源；改变不适应企业发展和市场竞争的传统行政人事管理机制，建立健全现代企业用人机制，在薪酬、绩效、培训、招聘等人力资源模块中构建科学、健全的管理制度体系。二是强化目标约束。在完成上级主管部门政府性考核指标的前提下，要根据平台公司的实际情况和市场化经营要求，科学合理设置考核指标，制定自身考核方案。要积极参考平台各业务板块的市场化指标和占用母公司资源情况，合理制定发展目标。三是全面评价成效。结合平台公司机构设置，明确承担考核任务的责任单位，严格按照考核方案进行业绩评价。平台公司要将考核结果与绩效工资发放、干部岗位调整等挂钩，真正发挥考核激励约束作用和导向作用，为平台转型发展提供坚强保障。
（六）增强市场意识，提高经营管理水平。一是企业管理实现制度化。要注意搞好制度设计，重点要着眼管根本、管方向、管长远。要根据投融资平台实际确定合理的管理幅度和层次，用制度来管人管事管钱管权，让权力和决策在制度框架内阳光运作，以制度为抓手提升平台管理水平。二是业务流程实现规范化。投融资平台要根据自身的政府背景和市场化运作需要，进一步完善平台内部各项工作流程，明确职责权限和任务分工，做到确保责权利的统一。三是经营决策实现科学化。主要是决策要科学，科学决策关键要树立科学的理念，明确科学的思路、制定科学的程序，要加强研究论证，加强民主协商。
（七）主动沟通协调，积极争取政府支持。一是抢抓新型城镇化机遇。目前，新型城镇化及相关政策导向为城市的开发建设指明了目标方向，新型城镇化不再单纯追求规模与空间的扩张，要求平台要坚持提升城市品质、完善功能配套为着力点，打造生态、宜居、宜业、可持续发展的城市片区。二是抢抓国企改革机遇。随着新一轮国企改革大幕的拉开，在国家和地方政策的指引下，国企改革在产权层面、经营层面迈出了实质性步伐。投融资平台应围绕国企改革方向，拓宽合作思路，扩大自主经营权，利用国有资本撬动社会资本，可考虑选择与知名上市房地产开发公司、大型商业管理运营公司等业务资金雄厚、技术先进的大企业集团开展多种形式的合作，逐步提升自己的竞争力。三是抢抓推进PPP运作模式机遇。顺应当前国家大力推进政府和社会资本合作方面的形势，将积极参与PPP和企业自身的转型发展二者紧密结合起来，实现从最初履行政府出资方职责、获取股权收益向作为社会资本方投资运营区域开发项目的角色过渡和转变。
综上所述，近些年，各类地方政府投融资平台公司为城市开发建设做出了巨大贡献，同时也积累了不容忽视的风险和问题。在经济新常态下，平台公司面临中央监管措施不断加强和自身债务不断膨胀的双重压力，为保证健康可持续发展，更好的发挥积极作用，平台一方面要加强业务模式创新，提升经营管理水平，一方面要充分抓住市场机遇，加强与政府的沟通协调，转变思路观念，拓展外部市场，实现真正的转型发展。
